El plan metropolitano plantea nuevos impuestos, elevar valores catastrales y obligar a propietarios a vender si no edifican en determinados plazos.
Una familia que compró un terreno para construir su casa podría terminar obligada a venderlo si no consigue dinero para edificar dentro del plazo fijado por las autoridades. Otra, que vive en una vivienda modesta sobre un predio amplio, podría enfrentar un impuesto adicional porque el gobierno considere que desaprovecha el terreno. Y miles de propietarios podrían pagar un predial más alto si el valor catastral de sus inmuebles se acerca al precio comercial sin medidas que contengan el aumento de sus recibos.
Estos escenarios surgen del proyecto del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM), impulsado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) y los gobiernos de la Ciudad de México, Estado de México, Hidalgo y Morelos. El documento propone instrumentos para intervenir en el aprovechamiento de propiedades privadas, fortalecer la recaudación fiscal y recurrir a subastas públicas cuando los dueños de determinados terrenos no construyan dentro de los plazos establecidos.
La jefa de Gobierno capitalina, Clara Brugada, ha negado que vaya a aumentar el predial. Sus colaboradores también aseguran que el programa no producirá confiscaciones ni subastas. Sin embargo, las páginas 169 a 174 del proyecto contienen propuestas que permitirían avanzar hacia esos mecanismos mediante cambios legales. Las autoridades no necesitan que el programa cobre directamente un impuesto para utilizarlo como punto de partida de reformas que después permitan hacerlo.
El documento permanece en consulta pública, pero eso no elimina su trascendencia política. Los gobiernos participantes conocen las disposiciones que sometieron a discusión y las reformas que proponen para aplicarlas. En la Ciudad de México, además, Morena y sus aliados cuentan con mayoría legislativa, por lo que la oposición no dispone por sí sola de los votos necesarios para impedir una reforma respaldada por el bloque gobernante.
Impuesto por no construir lo suficiente
El proyecto propone crear el denominado gravamen al desperdicio urbano, una contribución adicional al predial que castigaría fiscalmente determinados terrenos considerados baldíos o subutilizados.
Entre los inmuebles susceptibles de ese cobro aparecen predios sin construcciones, propiedades abandonadas y terrenos cuyo coeficiente de utilización del suelo sea inferior a 0.25. También se incluyen aquellos cuyas edificaciones tengan un valor inferior al 50% del valor del terreno, de acuerdo con un avalúo.
Estas condiciones pueden alcanzar situaciones muy diferentes. Una empresa puede retener durante años grandes extensiones de suelo urbano a la espera de que aumenten de precio. Pero una familia también puede tener un terreno heredado que no ha podido desarrollar, una casa pequeña con un jardín amplio o un lote comprado mediante años de ahorro.
El proyecto no incorpora una excepción general y expresa que proteja a las viviendas familiares habitadas cuando cumplan los criterios de subutilización propuestos. La identificación de los inmuebles sujetos al gravamen y las excepciones quedarían para las disposiciones fiscales que eventualmente se aprobaran.
La tasa sugerida es de al menos 1% sobre una base relacionada con el aprovechamiento máximo permitido del terreno o, en su defecto, con valores comerciales comparables. Además, propone factores de cobro que podrían alcanzar 1.5 según la superficie del predio.
El gravamen todavía no existe como nueva obligación general ni tiene una periodicidad definitiva establecida en el programa. Pero su diseño busca deliberadamente ejercer presión económica sobre los propietarios para que construyan o den otro uso a sus inmuebles.
Quien dispone de recursos puede invertir y aprovechar el terreno. Quien carece de ellos podría enfrentar una carga fiscal creciente por conservar una propiedad adquirida legalmente.
Construir o enfrentar una subasta
Los llamados Polígonos de Desarrollo y Construcción Prioritarios contienen un mecanismo todavía más severo.
El documento contempla que las autoridades identifiquen terrenos baldíos o subutilizados en zonas urbanas consolidadas y establezcan plazos sugeridos de entre dos y cuatro años para construir. Si el propietario incumple, la autoridad podría obligarlo a vender mediante una subasta pública.
La página 170 lo expone directamente y presenta el procedimiento como una alternativa a la expropiación que implica menores consecuencias políticas y administrativas para el gobierno.
Una familia podría perder la facultad de decidir cuándo vender su terreno, aunque lo haya comprado legalmente, esté al corriente de sus obligaciones y lo conserve para edificar en el futuro. El motivo de la venta no sería necesariamente la comisión de un delito ni una deuda, sino el incumplimiento de una obligación urbanística impuesta sobre su propiedad.
La propuesta prevé avalúos y compensaciones económicas, pero no desarrolla suficientemente las garantías que impedirían que personas sin capacidad de construir terminen desplazadas por compradores con mayores recursos.
Ventaja para quienes tienen capital
En una subasta inmobiliaria, la disponibilidad de dinero determina quién puede competir por la adquisición de un predio. Un desarrollador con financiamiento, capacidad de construcción y acceso a crédito tiene posibilidades que difícilmente comparte una familia que no consiguió reunir el dinero necesario para edificar.
El mecanismo propuesto colocaría a esos dos actores en posiciones muy diferentes. El propietario original podría verse obligado a desprenderse de su terreno; el inversionista tendría la oportunidad de adquirirlo y aprovechar el potencial constructivo que las autoridades hayan establecido.
El proyecto no exige, en la descripción general del mecanismo, que el comprador sea otra familia que necesite vivienda ni que todas las propiedades subastadas terminen destinadas a desarrollos habitacionales accesibles.
La eventual concentración de terrenos en manos de inversionistas inmobiliarios constituye así un riesgo económico concreto del mecanismo. La autoridad fijaría las obligaciones urbanísticas y los plazos, mientras los compradores con mayor capacidad financiera estarían mejor posicionados para participar en las subastas.
Tampoco sería necesario ejecutar numerosas ventas para modificar la conducta de los propietarios. El propio programa sostiene que el instrumento puede considerarse exitoso si la amenaza de la venta forzosa consigue que los dueños construyan. La presión comenzaría desde que un terreno quedara sujeto a la declaratoria, incluso antes de que se convocara a una subasta.
El plan señala 19 territorios prioritarios
El programa identifica 19 municipios y alcaldías que deberán incorporar obligatoriamente los polígonos de desarrollo y construcción prioritarios a sus instrumentos de planeación urbana, según la redacción de la página 171.
En el Estado de México aparecen Ecatepec, Atizapán de Zaragoza, Tlalnepantla, Naucalpan, Huixquilucan y Nezahualcóyotl. En la Ciudad de México se incluyen Gustavo A. Madero, Azcapotzalco, Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza, Cuauhtémoc, Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Benito Juárez, Iztacalco, Iztapalapa, Coyoacán, La Magdalena Contreras y Tláhuac.
La incorporación obligatoria de esos polígonos contrasta con las declaraciones oficiales que presentan el programa como un instrumento meramente orientativo. Aunque el documento todavía está en consulta y no identifica individualmente los predios que serían afectados, establece una ruta para llevar sus disposiciones a los planes locales de ordenamiento territorial.
Una vez declarado un polígono, el proyecto contempla inscribir esa condición en el Registro Público y mantener restricciones sobre determinadas operaciones que pudieran impedir el cumplimiento de la obligación de construir.
Para el propietario, el problema comenzaría antes de una eventual venta. Su terreno podría quedar sujeto a obligaciones de aprovechamiento, limitaciones para modificarlo y plazos que no necesariamente responderían a su capacidad económica.
El antecedente legal viene de 2016
La venta forzosa de terrenos tiene un antecedente en el artículo 85 de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada el 28 de noviembre de 2016.
La legislación permite establecer mecanismos de adquisición o subasta pública de suelo comprendido en polígonos prioritarios cuando sus propietarios carezcan de capacidad para ejecutar las obras previstas o se nieguen a realizarlas dentro de los plazos establecidos.
La norma federal se promulgó durante la presidencia de Enrique Peña Nieto, del PRI. En ese momento, la Ciudad de México estaba gobernada por Miguel Ángel Mancera, quien llegó al cargo respaldado por el PRD, entonces principal fuerza de la izquierda capitalina.
El gobierno federal que promulgó la legislación era priista, mientras que la izquierda gobernaba la capital. Morena, que asumió el gobierno capitalino en 2018, retoma ahora ese instrumento en un proyecto de ordenación metropolitana junto con otras administraciones del mismo partido.
El antecedente demuestra que la posibilidad de subastar propiedades no depende exclusivamente de una nueva ley impulsada por Clara Brugada. La legislación federal ya proporciona una base para hacerlo, y el programa propone desarrollar los procedimientos y las reglas locales que permitirían utilizarla.
El artículo 85 menciona expresamente a propietarios que carezcan de capacidad para realizar las acciones urbanísticas correspondientes. Esa redacción permite advertir una consecuencia particularmente delicada: la falta de recursos para construir puede formar parte de las circunstancias que conduzcan a una venta obligatoria, siempre que se cumplan las condiciones legales aplicables.
Que un mecanismo esté contemplado en una ley no elimina los posibles cuestionamientos constitucionales ni garantiza que cada aplicación concreta respete los derechos de sus propietarios. Pero tampoco sería correcto considerar la propuesta una simple idea sin antecedentes normativos.
El predial puede aumentar sin cambiar su tasa
La negativa oficial de aumentar el predial deja fuera una parte fundamental de la propuesta.
En la página 174, el proyecto incluye un apartado denominado Impulso a la recaudación del impuesto predial. Allí se propone actualizar los registros catastrales para acercar el valor administrativo de las propiedades a los precios del mercado inmobiliario.
También plantea adecuaciones legislativas para modificar las bases del impuesto, las cuotas y las tarifas aplicables.
Un aumento del valor catastral puede traducirse en un recibo más alto incluso sin modificar la tasa nominal del impuesto, cuando la fórmula fiscal depende del valor actualizado y no existen reducciones u otros mecanismos que compensen el cambio.
Una vivienda adquirida hace 30 años puede valer hoy varias veces su precio original por el crecimiento de la ciudad, las obras públicas o el encarecimiento del suelo. Su propietario, sin embargo, podría conservar prácticamente los mismos ingresos o depender exclusivamente de una pensión.
Para esa persona, el aumento del valor inmobiliario no representa dinero disponible. La propiedad puede valer más en una operación de compraventa, pero mientras no se venda continúa siendo la casa donde vive.
El documento no fija cuánto subiría el pago de cada propietario ni establece un incremento automático para todas las viviendas. Sin embargo, sí propone revisar los elementos que determinan la contribución y fortalecer su recaudación.
Por ello, una promesa de mantener intacta la tasa no bastaría para asegurar que los ciudadanos pagarán lo mismo. La protección efectiva del contribuyente dependería también de las bases gravables, los valores catastrales, las tarifas y los beneficios fiscales que finalmente se establecieran.
El proyecto agrega otro elemento: plantea mecanismos de colaboración administrativa para que los gobiernos estatales participen en la determinación, inspección, fiscalización y cobranza del predial, incluso mediante procedimientos administrativos para exigir créditos fiscales.
El objetivo recaudatorio está expresamente desarrollado en el documento. Las consecuencias para propietarios de ingresos limitados no reciben el mismo grado de definición.
Brugada niega medidas que contempla el proyecto
El 9 de octubre, Clara Brugada aseguró públicamente que la Ciudad de México no aumentaría el impuesto predial.
Ese mismo día, su secretario de Planeación, Ordenamiento Territorial y Coordinación Metropolitana, Enrique Irazoque Palazuelos, sostuvo ante legisladores que el programa no provocaría efectos inmediatos sobre el predial, los usos de suelo o las subastas de terrenos.
La declaración distingue entre las consecuencias actuales y las que podrían producirse después. El proyecto efectivamente carece de facultades para crear por sí mismo un impuesto, pero propone las modificaciones legales necesarias para instrumentar sus mecanismos fiscales y urbanísticos.
La coordinadora de Morena en el Congreso capitalino, Xóchitl Bravo, anunció reuniones con representantes legislativos y autoridades metropolitanas para examinar los apartados controvertidos.
Hasta que se conozca una versión corregida y se identifiquen las disposiciones eliminadas, las declaraciones gubernamentales no equivalen a retirar formalmente las propuestas.
El gobierno capitalino tiene una responsabilidad directa en el proceso. La administración de Brugada participa en la elaboración y discusión del documento junto con las autoridades federales y estatales. Además, el bloque integrado por Morena, el Partido Verde y el Partido del Trabajo dispone de mayoría en el Congreso local.
La aprobación de reformas fiscales y urbanísticas ordinarias depende de procedimientos legislativos, pero la correlación de fuerzas favorece al oficialismo. Si sus legisladores respaldan los cambios, la oposición no cuenta por sí sola con los votos necesarios para impedirlos.
Por ello, las garantías para los propietarios no pueden descansar exclusivamente en declaraciones de funcionarios. Tendrían que quedar expresamente incorporadas tanto en la versión definitiva del programa como en las disposiciones legales que eventualmente se presenten.
¿Quién decide cómo usar una propiedad?
Las autoridades justifican los instrumentos propuestos por la necesidad de aprovechar mejor el suelo urbano, frenar la especulación y evitar que las ciudades continúen extendiéndose hacia zonas alejadas de los servicios públicos.
La expansión desordenada genera costos de transporte, agua, electricidad, infraestructura y equipamiento. El problema existe, pero la respuesta propuesta introduce obligaciones que pueden afectar de manera muy diferente a grandes tenedores de suelo y pequeños propietarios.
El criterio de subutilización se basa principalmente en características del inmueble: construcciones, valor del terreno y aprovechamiento permitido. No establece una separación general suficientemente clara entre quien retiene propiedades para especular y quien conserva un patrimonio familiar sin contar con recursos para desarrollarlo.
Tampoco garantiza en su redacción actual que el propietario de una vivienda modesta quede fuera de los supuestos fiscales por el hecho de habitarla, ni que una familia que ahorra para construir pueda conservar indefinidamente su lote si éste ingresa a un polígono prioritario.
La combinación de nuevas cargas tributarias, actualizaciones catastrales y posibles ventas obligatorias puede aumentar la presión sobre los dueños de inmuebles que carecen de capital para aprovecharlos conforme a los criterios gubernamentales.
En cambio, quienes tienen capacidad financiera para desarrollar terrenos o participar en subastas dispondrían de mejores condiciones para adaptarse a esas obligaciones y aprovechar las oportunidades de adquisición.
El proyecto permanecerá en consulta pública hasta el 22 de noviembre de 2026, según el calendario general anunciado por la Sedatu. Todavía pueden presentarse observaciones, pero el documento ya identifica instrumentos, mecanismos de ejecución y reformas necesarias para hacerlos operativos.
Los gobiernos participantes deberán decidir cuáles conservarán en la versión definitiva. Los propietarios, por su parte, enfrentan una discusión que rebasa el monto del predial: bajo las medidas propuestas, conservar un terreno sin construir podría generar nuevas cargas económicas y, en determinados polígonos, conducir a su venta obligatoria.
PREGUNTAS FRECUENTES
¿El gobierno puede obligarme a vender un terreno?
Sí. El artículo 85 de la Ley General de Asentamientos Humanos contempla la adquisición obligatoria o subasta pública de terrenos ubicados en polígonos de desarrollo prioritario cuando sus propietarios no tienen capacidad para ejecutar las obras exigidas o se niegan a realizarlas. El procedimiento debe sujetarse a la legislación local y a las condiciones legales correspondientes.
¿Puedo perder mi terreno por no tener dinero para construir?
Sí, bajo determinadas condiciones. La legislación federal menciona expresamente la falta de capacidad del propietario para realizar las obras como uno de los supuestos que permiten establecer mecanismos de adquisición obligatoria. El proyecto metropolitano propone plazos de entre dos y cuatro años para construir en determinados polígonos. No se trata de una pérdida automática: deben cumplirse los requisitos y procedimientos legales.
¿Me pueden cobrar más predial sin aumentar la tasa?
Sí. Si aumenta el valor catastral utilizado para calcular el impuesto, el recibo puede subir aunque la tasa nominal permanezca igual. El proyecto propone acercar los valores catastrales a los comerciales y revisar bases, cuotas y tarifas. El incremento efectivo dependería de las reglas fiscales y reducciones aplicables.
¿Pueden cobrarme otro impuesto por tener una casa pequeña en un terreno grande?
Sí, si se aprueba el gravamen propuesto y tu inmueble cumple los criterios legales. El proyecto considera subutilizados, entre otros supuestos, los terrenos donde la edificación vale menos del 50% del valor del suelo. Propone una contribución adicional al predial, con una tasa sugerida de al menos 1%. El nuevo impuesto todavía no está aprobado.
¿Una inmobiliaria podría comprar mi terreno en una subasta obligatoria?
Sí. El mecanismo contempla la venta mediante subasta pública. Una empresa inmobiliaria podría adquirir un predio si cumple las condiciones de participación y resulta adjudicataria. Los desarrolladores con financiamiento tendrían una ventaja económica frente a compradores sin capital suficiente. El proyecto no identifica empresas beneficiarias.
¿El gobierno tendría que pagarme si obliga a vender mi propiedad?
Sí, el mecanismo propuesto contempla una compensación económica. El proyecto incluye avalúos y procedimientos para determinar el pago al propietario. Sin embargo, recibir dinero no significa que el dueño pueda conservar su inmueble ni elegir libremente el momento o las condiciones de la venta. El procedimiento y las posibilidades de impugnación dependerían de las normas aplicables.
¿Ya están vigentes los nuevos impuestos y las subastas del proyecto?
No como consecuencia de este programa. El POZMVM sigue en consulta pública y el nuevo gravamen no ha sido creado. Tampoco han entrado en vigor, por este proyecto, los plazos propuestos de dos a cuatro años. Sin embargo, desde 2016 existe una disposición federal que contempla mecanismos de adquisición y subasta de terrenos en polígonos prioritarios, sujetos a la legislación correspondiente.